Р Е Ш Е Н И Е

 

 

№ ……./03.07.2017г., град Добрич

 

В    И  М  Е  Т  О    Н  А    Н  А  Р  О  Д  А

                                                                              

Административен съд - Добрич, в публично заседание на двадесети юни, две хиляди и седемнадесета, в състав:

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:   Красимира Иванова

ЧЛЕНОВЕ:      Силвия Сандева

                      Нели Каменска

 

при участието на секретаря, Ирена Димитрова и прокурора при Окръжна прокуратура гр.Добрич, Милена Любенова, разгледа докладваното от съдия Н.Каменска адм.д.№ 247 по описа на съда за 2017г. и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

 

Производството е по чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс (АПК) и е образувано по образувано по протест, подаден по реда на чл.186, ал.2 във вр. с чл.185 от АПК, от прокурор Милена Любенова при Окръжна прокуратура гр.Добрич срещу чл.20, ал.1, чл.22, ал.4, чл.23, т.1,  т.4а и т.4б, чл.25, ал.2, чл.27, ал.2, чл.28, т.1, чл.29, ал.1 и ал.2, чл.30, ал.2, чл.31, ал.1, чл.32, чл.33, т.1, чл.34, ал.3, чл.61, ал.1 ( в санкционната му част)  и ал.2, чл.62, ал.1 ( в санкционната му част) и по отношение на т.9в и т.9г и ал.2 от Наредба за управление на общинските пътища на територията на Община Каварна, приета от Общински съвет Каварна, на осн. чл.23 от Закона за пътищата с Решение № 472 от 27.11.2008г. по Протокол № 19.

В протеста се сочи, че оспорените разпоредби от общинската наредба противоречат и несъответстват на материално-правни разпоредби от по-висок ранг, а именно на разпоредби от Наредбата за специално ползване на пътищата, приета с ПМС № 179 от 04.07.2001г., обн. ДВ бр.62/2001г. и на разпоредби на Закона за пътищата, обн. ДВ бр.26/2000г. Изтъква се, че съобразно чл.8, чл.15 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК, нормативните актове на общинските съвети трябва да съответстват на нормативните актове от по-висок ранг. С протеста се иска оспорените изцяло разпоредби, съответно оспорените части от тях, да бъдат отменени и да се присъди в полза на Окръжна прокуратура гр.Добрич сумата от 35 лв. - разноски по делото за публикация на оспорването в Държавен вестник.

Ответникът, Общински съвет на Община Каварна, не изразява становище по протеста.

          Административен съд - Добрич, в троен състав, като взе предвид становищата на страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното:

Оспорването е допустимо. Производството е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Добрич, който с оглед нормата на чл.186, ал.2 от АПК, притежава процесуална възможност да оспори подзаконов нормативен акт, ако прецени, че същият е незаконосъобразен. По аргумент от чл.187, ал.1 от АПК оспорването е допустимо без ограничение във времето. Налице е годен предмет на протеста, тъй като са оспорени конкретни разпоредби от Наредба за управление на общинските пътища на територията на Община Каварна, приета от Общински съвет Каварна на осн. чл.23 от Закона за пътищата.

Видно от представената от ответника административна преписка, Наредба за управление на общинските пътища на територията на Община Каварна, наричана за краткост общинската наредба, е приета с Решение № 472 по Протокол № 19 от заседание на Общински съвет на Община Каварна, проведено на 27.11.2008г.  От общо 17 избрани общински съветници на заседанието на 27.11.2008г. са присъствали 16 съветници, от които всички единодушно са гласували за приемането на наредбата. Приемането на наредбата е включено в т.3 от предложения дневен ред. Самият проект на наредбата е разгледан на заседание на Комисията по бюджет, финанси и данъчна политика и на заседание на Комисията по териториално развитие и комуникации.

 При така установеното от фактическа страна съдът намира, че заседанието на Общински съвет на Община Каварна е законно проведено. Присъствали са повече от половината общински съветници, които с абсолютно мнозинство са гласували за приемане на наредбата. Спазени са изискванията на чл.27 ал.2 и ал.3 от Закона за местно самоуправление и местна администрация. Общинската наредбата е приета на валидно правно основание – чл.23 от Закона за пътищата, обн.ДВ.бр.26 от 29.03.2000г., съгласно който правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет.

Съдът не констатира допуснати съществени процесуални нарушения на правилата, по които се приемат подзаконовите нормативни актове от общинските съвети, действали към датата на приемане на наредбата.

При преценката за съответствие на оспорените разпоредби на подзаконовия нормативен акт с материалния закон, съдът намира, че протестът е изцяло основателен.

І. Оспорени са чл.20, ал.1, т.1-4  и чл.29, ал.2 от общинската наредба.

Оспорената разпоредба на чл.20, ал.1, т.1-4  от  общинската наредба  възпроизвежда дословно текста на чл.6, ал.1, т.1-4 от Наредбата за специално ползване на пътищата, приета от Министерски съвет, наричана НСПП. През 2013г. е направено допълнение на нормата на чл.6, ал.1 от НСПП като е добавена нова точка 5, която предвижда още една хипотеза, при наличието на която администрацията, управляваща пътя, отказва издаване на разрешение за специално ползване на пътя, а именно, когато не е осигурена безопасността на автомобилното движение съгласно изискванията на Закона за движение по пътищата, установено със становище на органите на МВР. Допълнението на чл.6, ал.1 с новата точка 5 от НСПП е обнародвано в ДВ бр. 1/2013г., но не е възпроизведено в чл.20, ал.1 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на Община Каварна.

В протеста се сочи, че нормата на чл.20, ал.1 от общинската наредба противоречи на чл.6, ал.1, т.5 от Наредбата за специално ползване на пътищата (НСПП), приета от Министерски съвет, тъй като не предвижда отказ за издаване на разрешение от кмета за специално ползване на общинския път в случаите на липса на становище от органите на МВР, че е осигурена безопасността на пътя.

По същия начин, чл.29, ал.2 от общинската наредба незаконосъобразно и в противоречие с чл.15, ал.2 от НСПП са определени случаите, в които се отказва издаване на разрешение за поставяне на рекламни съоръжения. Извън обхвата на общинската наредба са хипотезите на чл.15, ал.2, т.4, т.6 и т.8 от НСПП, забраняваща издаването на разрешения за изграждане на рекламни съоръжения : т.4 ( изм. - ДВ, бр. 1 от 2013 г., в сила от 04.01.2013 г. в тунели и на разстояние, по-малко от 600 м преди тях - за автомагистрали и скоростни пътища, и 200 м - за останалите пътища; 6. изградени като премостващи конструкции над републиканските пътища;8. (нова - ДВ, бр. 1 от 2013 г., в сила от 04.01.2013 г.) когато рекламното съоръжение е с профил на носещата колона, различен от кръг.

ІІ.  С протеста се иска отмяна на нормите на чл.22, ал.4 и на чл.27, ал.2 от общинската наредба с оглед обстоятелството, че в тях се определят различни от определените в чл.8, ал.3 и в чл.13, ал.2 от НСПП на МС срокове за разрешението за специално ползване на пътя чрез изграждане на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него в първия случай и на разрешението за специално ползване на пътя за изграждане и експлоатация на рекламно съоръжение във втория случай. В нормата на чл.22, ал.4 общинската наредба определя, че разрешението за специално ползване на пътя по ал.2 ( т.е. за  изграждане на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него) е валидно за срок от една година, докато нормата на чл.8, ал.3 от НСПП на МС предвижда, че същото разрешение е валидно за срок от две години.

По същия начин нормата на чл.27, ал.2 от общинската наредба определя валидност от една година на разрешението за специално ползване на пътя чрез изграждане и експлоатация на рекламно съоръжение, докато чл.13, ал.2 от НСПП на МС предвижда по-малък срок на валидност от 6 месеца на разрешението на специално ползване на пътя за същите цели.

ІІІ. Иска се отмяната на чл.23, т.1, т.4а и т.4б и чл.28, т.1 от общинската наредба с твърдението, че с тези норми се изискват документи, каквито по чл.9 и чл.14 от НСПП не се изискват, а същевременно не се изискват документи които се изискват по наредбата, приета от МС. Видно от нормата на чл.9 и чл.13 от НСПП през 2013 и 2016г. са извършени две изменения на наредбата, обнародвани в ДВ бр.1/2013 и бр.90/2016г. по отношение на документите, които заинтересованото лице следва да приложи към искането си за издаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез изграждане на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него ( чл.9 НСПП) в първия случай и чрез изграждане на рекламно съоръжение ( чл.14 от НСПП) във втория случай. Тези изменения не са възпроизведени в общинската наредба, поради което оспорените разпоредби на  чл.23, т.1, т.4а и т.4б и чл.28, т.1 от същата, определящи изискуемите документи в двата случая не съответстват на изискванията по Наредбата за специално ползване на пътищата, приета от МС.

ІV. С протеста прокурорът иска отмяна на чл.25, ал.2, чл.30, ал.2 и чл.33, т.1 от общинската наредба, тъй като с тези норми се изисква заинтересованите лица да представят удостоверение за актуално състояние, каквото изискване не се съдържа нито в НСПП, нито в Закона за пътищата. Безспорно изискването не само не съществува в Закона за пътищата и в Наредбата за специално ползване на пътищата, но е и в грубо противоречие със Закона за търговския регистър, който прави регистъра публичен и достъпен за общинските органи.

V. Иска се отмяна на чл.29, ал.1 от общинската наредба с твърдения, че те противоречат на чл.15, ал.1, т.4 и т.5 от НСПП, тъй като предвиждат различни изисквания по отношение на отстоянията на рекламното съоръжение от ръба на пътната настилка. Действително в л.15, ал.1, т.4 и т.5 от НСПП изискванията за отстояния от пътното платно са уредени по различен начин.

VІ. Оспорените разпоредби на чл.31 и чл.32 от общинската наредба са в стара и несъответна на допълненията на НСПП редакция, тъй като не съответстват на изменението на чл.18, ал.1 и чл.19 от НСПП, допълнени – ДВ бр.90/2016г. Извън обхвата на общинската наредба е останало изграждането на нови подземни и надземни линейни или отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя и обслужващата го зона, чието разрешение за специално ползване е предвидено като задължително условие за издаване на разрешение за строеж по см. на глава осма, раздел ІІІ от Закона за устройство на територията в чл.18, ал.1 от НСПП и за задължителните случаи по чл.19, т.1-3 от НСПП, при наличието на които се изисква издаване на разрешение.

VІІ. Протестът е основателен и при оспорване на чл.33, ал.3 от общинската наредба, чиято норма не съответства по съдържание на изменената разпоредба на чл.22, ал.3 от НСПП ДВ бр.1/2013г. Несъответствието въвежда в заблуждение заинтересованите лица, че в случаите на внезапно произлезли повреди ремонтната дейност се осъществява съгласно чл. 26, ал.4 от Закона за пътищата, вместо правилното препращане към нормата на чл.26, ал.5 от Закона за пътищата.

VІІІ. С оспорените разпоредби на чл.61, ал.1 и ал.2 и чл.62, ал.1 и ал.2 от общинската наредба се предвиждат за нарушителите  наказания „глоба“ и „имуществена санкция“ в минимален и максимален размер, различен от определения в Закона за пътищата за същите нарушения.

В чл.61, ал.1 и ал.2 от общинската наредба е предвидено наказание глоба в размер от 100 до 250 лв. за физически лица, които извършват определени забранени дейности в обхвата на пътя. За повторно нарушение втората алинея предвижда глоба от 250  до 2000 лв. Същевременно за същото нарушение чл.52, ал.1 и ал.2 от Закона за пътищата предвиждат налагане на административното наказание глоба в по-големи размери или по-малки размери : за първо нарушение от 200 до 500 лв., а за второ от 500 до 1 000 лв.

 В чл.62, ал.1 и ал.2 от общинската наредба е предвидено наказание глоба в размер от 500 до 2000 лв. за физически лица, нарушили забраните, посочени в чл.53, ал.1 от Закона за пътищата. За повторно нарушение ал.2 на чл.62 от общинската наредба  2000 до 5000лв. В Закона за пътищата в чл.53, ал.1 и ал.2 е предвидено, че същите нарушения се санкционират с глоба от 1000-2000 лв., но при повторност - от 2000 до 7 000 лв.

Касационният състав намира протестът за изцяло основателен. С оспорените от прокурора текстове на наредбата общинският съвет по недопустим начин е преуредил, уредени в Закона за пътищата, Правилника за неговото приложение и Наредбата за специално ползване на пътищата, приета от МС, обществени отношения, свързани със изискванията към специалното ползване на пътищата в Република България. Изрично в Закона за пътищата, в чл.23 и чл.18, ал.3, т.2, е определено докъде се простира компетентността на  общинските съвети, като им е предоставено само правото с наредба да уредят правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища и да определят размера на таксите за специалното ползване на общинските пътища. Законът за пътищата в чл.18, ал.5 е определил, че само Министерският съвет е компетентният да уреди с наредба условията и реда за специалното ползване на пътищата, което е сторил с приетата от него Наредба /НСПП/. Други условия и ред, различни от посочените в наредбата на МС, не се допускат да бъдат създавани на местно ниво чрез приемане на общински наредби. Според чл.3 от НСПП на МС, специалното ползване на общинските пътища се извършва при условията и реда на тази наредба, както по правилата на наредбите, приемани по реда на чл.23 от Закона за пътищата от общинските съвети. Условията, при наличието на които се издава разрешение за специално ползване на пътя, визирани в Наредбата на МС, са императивни. Те се прилагат независимо дали са предвидени в общинските наредби или не.

Следва да се има предвид, че т.нар. „специалното ползване на пътя“ е дейност, свързана със завишен риск, видно от легалната дефиниция на понятието по § 1, т.8 от Закона за пътищата. Според цитираната разпоредба „специално ползване на пътищата“ е използването на пътищата за превозване на тежки и извънгабаритни товари или за осъществяване на други дейности в обхвата на пътя и в обслужващите зони, които нормата изброява.

Условията, реда и сроковете на валидност на издаваните разрешения за специално ползване на пътищата, регламентирани в Наредбата за специално ползване на пътищата, приета от Министерски съвет, не следва да се възпроизвеждат общинската наредба. Възпроизвеждането на разпоредби от Закона за пътищата и от Наредбата за специално ползване на пътищата в общинската наредба за управление на общинските пътища е лошо и непрактично решение в подзаконовата дейност на общинските съвети. Възпроизвеждането на норми от нормативен акт с по-висок ранг в общинската наредба в случая е довело до описаните по-горе несъответствия,  разминавания, празноти между приетото от общинския съвет по отношение на издаваните разрешения за специално ползване на общинските пътища и извършените изменения в Закона за пътищата и Наредбата за специалното ползване на пътищата, приета на Министерския съвет. По този начин за едно и също обществено отношение, уредено със закон и с подзаконов нормативен акт на Министерският съвет, в противоречие с принципите за законност, достъпност, предвидимост, публичност и прозрачност, общинският съвет е създал с оспорените разпоредби привидност за различен правен режим от действително установения.

Частичното възпроизвеждане на нормативен акт от по-висок ранг в наредбата на Община Каварна не само създава възможност за заобикаляне изискванията на Наредбата за специално ползване на пътищата, приета от МС, но и въвежда в заблуждение заинтересованите лица - при наличие на какви обстоятелства може да им бъде издадено или отказано издаването на разрешение за специално ползване на пътищата, в кои случаи издаването на разрешение е задължително, какви документи се изискват и какъв ще е  срокът на валидност на издадените разрешения.

          Общинската наредба не може също така да изключва задължителни предпоставки, предвидени в наредбата на Министерски съвет, при наличието на които се издава разрешение за специално ползване на пътя.

По отношение на предвидените в общинската наредба различни размери на наказанието „глоба“ за физическите лица и имуществената санкция за юридическите лица, настоящият състав на съда намира, че  в случая не е предвидена възможността по чл. 2, ал. 3 от ЗАНН общинските съвети да определят съставите на нарушенията и наказанията за тях.

В случая обществените отношения, свързани с противоправните деяния по общинските пътища и тяхното санкциониране са уредени в глава VІІІ „Административно –наказателни разпоредби“, чл.52 и сл. от Закона за пътищата, който е регулирал съответните деяния, които представляват административни нарушения и е определил вида и размера на наказанията за физическите лица, съответно размера на „имуществена санкция“ за ЮЛ. Административно-наказателните разпоредби в закона са предвидени, както за нарушения по републиканските пътища, така и за тези по общинските пътища. В Закона за пътищата не се съдържа законова делегация за същите нарушения, но извършени по отношение на общинските пътища, органът за местно самоуправление да определя по свое усмотрения различни размери на санкциите. Напротив, нарушенията по републиканските и по общинските пътища са уредени заедно, в една и съща глава на закона, който предвижда едни и същи наказания за нарушителите без значение дали противоправното деяние засяга общински път или републикански път. Единственото разделение според това, дали нарушението е по общински или по републикански път, е направено в чл.56, ал.1- 3 от ЗП. То касае обаче определяне на различни компетентни органи да съставят актовете и да издават наказателните постановления, в зависимост от това, че общинските пътища са предоставени за управление на кметовете на общини, а републиканските – на Агенция „Пътна инфраструктура“ . Основателно е изложеното в протеста, че в чл.62, ал.1 т.9в и т.9г са предвидени състави на административни нарушения, които не се съдържат в нормативния акт от по-висок ранг.

 Общински съвет на Община Каварна, определяйки съставите на административните нарушения по общинските пътища и съответните наказания за тях, е излязъл извън предоставеното му с чл.23 от Закона за пътищата да определи с наредба правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища. Тези норми създават привидност, понеже противоправните деяния по общинските пътища и наказанията за тях, се съдържат в Закона за пътищата, глава VІІІ „Административно –наказателни разпоредби“.

По тези съображения настоящият състав намира, че протестът е основателен и следва да бъде уважен изцяло като се отменят като противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг нормите на чл.20, ал.1, чл.22, ал.4, чл.23, т.1,  т.4а и т.4б, чл.25, ал.2, чл.27, ал.2, чл.28, т.1, чл.29, ал.1 и ал.2, чл.30, ал.2, чл.31, ал.1, чл.32, чл.33, т.1, чл.34, ал.3, чл.61, ал.1 и ал.2, чл.62, ал.1 и ал.2 от Наредба за управление на общинските пътища на територията на Община Каварна, тъй като в противоречие с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА, общинският съвет е приел този тестове от общинската наредба като е регулирал обществени отношения вече регулирани от нормативен акт от по-висока степен.

При този изход на спора и доколкото протестът е основателен протестиращият има право на поисканите разноски, които е направил за заплащане на публикуване в Държавен вестник на обявлението за образуваното дело в размер на 35 лв.

По изложените съображения и на основание чл.193, ал.1 от АПК,  Административен съд гр.Добрич, в троен състав:

 

                                 Р   Е   Ш   И  :

 

ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура гр.Добрич разпоредбите на чл.20, ал.1, чл.22, ал.4, чл.23, т.1,  т.4а и т.4б, чл.25, ал.2, чл.27, ал.2, чл.28, т.1, чл.29, ал.1 и ал.2, чл.30, ал.2, чл.31, ал.1, чл.32, чл.33, т.1, чл.34, ал.3, чл.61, ал.1 ( в санкционната му част) и ал.2, чл.62, ал.1 ( в санкционната му част) и по отношение на т.9в и т.9г и ал.2 от Наредба за управление на общинските пътища на територията на Община Каварна, приета от Общински съвет Каварна с Решение № 472/27.11.2008г. по Протокол № 19.

ОСЪЖДА Общински съвет на Община Каварна да заплати на Окръжна прокуратура гр.Добрич направените по делото разноски – държавна такса в размер на 35 /тридесет и пет/ лева за публикация на обявлението за образуваното дело в Държавен вестник.

Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд с касационна жалба в четиринадесетдневен срок, считано от съобщението за постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на страните.

Решението да се разгласи по реда на чл. 194 от АПК при неподаване на касационни жалба или протест или ако те са отхвърлени.

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                                                              ЧЛЕНОВЕ: