Р Е Ш Е Н И Е

461/ 08. 12. 2016  год.

В  ИМЕТО  НА  НАРОДА


           ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито съдебно заседание на осми ноември две хиляди и шестнадесета година в състав:

                                                                       ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДАРИНА ВИТАНОВА

                                                                                 ЧЛЕНОВЕ: СИЛВИЯ САНДЕВА

                                                                                                      НЕЛИ КАМЕНСКА

 

при секретаря И.Д. и с участието на прокурора МИЛЕНА ЛЮБЕНОВА изслуша докладваното от съдия С.Сандева административно дело № 403/ 2016 год.

 

Производството е по реда на чл. 185 - 196 от АПК.

Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Добрич срещу чл.3, ал.2, т.3 от Наредба за реда и условията за поставяне на преместваеми обекти на територията на Община Балчик, както и срещу чл.16, чл.17 и чл.18 от същата наредба в частта им, в която се изисква наличие, респ. изготвяне и одобряване на схеми за разполагане на преместваеми обекти върху имоти – частна собственост. С протеста се възразява, че оспорените разпоредби противоречат на материалноправни разпоредби от по – висок ранг – чл.23, ал.2, вр. с ал.1 от ЗОАРАКСД и чл.56, ал.2 от ЗУТ, като се настоява те да бъдат обявени за нищожни или в условията на алтернативност да бъдат отменени. 

Ответникът – Общински съвет при община Балчик, не изразява становище по основателността на протеста.

Съдът, като обсъди становищата на страните и доказателствата по делото, поотделно и в тяхната съвкупност, и след проверка по реда на чл.168 във връзка с чл. 196 от АПК, приема за установено следното:

Протестът е подаден от легитимирана страна по смисъла на чл.186, ал.2 от АПК, срещу подзаконов нормативен акт, който подлежи на съдебен контрол, поради което е процесуално допустим.

Разгледан по същество, протестът е основателен в частта, в която се иска отмяна на оспорените текстове като незаконосъобразни по следните съображения:

Видно от представената по делото административна преписка, Наредба за реда и условията за поставяне на преместваеми обекти на територията на община Балчик е приета с решение № 328 по протокол № 32 от проведено на 25.01.2002г. заседание на Общински съвет Балчик. От общо 21 избрани общински съветници на заседанието са присъствали 18 съветници, които след обсъждане на проекта за решение са го гласували със 17 гласа “за”, 0 гласа “против” и 1 глас “въздържал се”. Решението е взето по предложение на кмета на общината, като правно основание за приемането му са посочени чл.21, ал.2, чл.22, ал.1 от ЗМСМА и чл.56, ал.2 от ЗУТ.

Видно от приложената покана до общинските съветници, приемането на общинската наредба по чл.56, ал.2 от ЗУТ е включено като точка от дневния ред на извънредното заседание на ОбС – Балчик на 25.01.2002г. по решение на Консултативния съвет, взето на негово заседание на 15.01.2002г. Проектът за наредбата е разгледан на проведено на 23.01.2002г. заседание на постоянната комисия по икономика, бюджет и финансова дейност, която с решение № 6 по протокол от същата дата го е одобрила.

Следователно оспорените текстове от общинската наредба са приети съобразно правомощията на общинския съвет, предвидени в чл.22, ал.1 от ЗМСМА (редакция ДВ, бр.85/17.10.2000г.), във вр. чл.56, ал.2 от ЗУТ и чл.8 от ЗНА, в законоустановената форма и при спазване на изискванията за кворум и мнозинство по чл.27, ал.2 и 3 от ЗМСМА (редакции ДВ, бр.69/1999г.), както и на изискванията на ЗНА в действащата му към този момент редакция в ДВ бр.65/1995г., поради което не са нищожни административноправни норми, но са незаконосъобразни поради противоречието им с нормативни актове от по-висока степен.

По законовата дефиниция на чл. 7, ал. 2 от ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като съгласно чл.8 от същия закон всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Следователно общинските наредби имат вторичен характер и детайлизират приложението на по-висок по степен нормативен акт, без да го допълват или изменят, аргумент за което е и разпоредбата на чл.12 от ЗНА, който регламентира, че актът по прилагането на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден.    

Чрез законовата делегация на чл.56, ал.2 от ЗУТ законодателят е предоставил в компетентността на общинските съвети да определят с наредба реда, по който да се издава разрешение за поставяне на преместваемите обекти по чл.56, ал.1.

Текстовете на оспорените разпоредби на чл.3, ал.2, т.3, както и на чл.16, чл.17 и чл.18 от Наредбата гласят съответно следното: чл.3, ал.2, т.3 - “Главният архитект отказва издаване на разрешение за поставяне на обекти по чл.56 от ЗУТ в случаите, когато заявителят е нарушавал системно изискванията на тази Наредба, удостоверено с акт от контролните органи или сключените с община Балчик договори за наем”; чл.16 - “Преместваемите обекти се разполагат въз основа на схема за разполагане в урегулирания поземлен имот (1). Схемата по ал.1 се изготвя от собственика (собствениците) на терена (2). Схемата по ал.1 се одобрява от главния архитект на община Балчик (3); чл.17 – “Изработването и съгласуването на схемите по чл.16 се извършва по реда на чл.8 и чл.9, а одобряването на проектите и издаването на разрешението за поставяне – съгласно чл.56, чл.144 и чл.148 от ЗУТ; чл.18 – “За КК “Албена” разрешение за поставяне се издава въз основа на искане на собственика по схема, приета от ОбЕС и одобрена от главния архитект”.        

С текста на чл.56, ал.2 от ЗУТ, в действащата му редакция към датата на приемане на оспорените разпоредби (ДВ, бр.1/2001г.), законодателят не е поставил някакви конкретни изисквания нито към лицата, които могат да подадат искане за издаване на разрешение за поставяне, нито към документите, които те следва да представят. Единственото изискване, което е въвел, е наличието на схеми, одобрени от главния архитект, и то само по отношение на държавните и общинските имоти, върху които ще се поставят преместваеми обекти, като е пояснил, че за държавните имоти схемата се одобрява след съгласуване със съответната централна администрация, която стопанисва имота, а в останалите случаи - с областния управител.

От сравнителния анализ на двата вида норми се налага изводът, че с оспорените разпоредби на общинската наредба се въвеждат допълнителни по – тежки изисквания при подаване на искането за издаване на разрешение за поставяне върху частни имоти, респективно по – високи изисквания към документите, които следва да се приложат към заявлението за издаване на разрешение, както и по – големи ограничения към правоимащите лица, изключвайки от техния кръг онези, които са нарушавали системно изискванията на Наредбата или на сключените с общината договори за наем. Следователно с приемането на тези разпоредби общинският съвет е излязъл извън предоставеното му с чл.56, ал.2 от ЗУТ правомощие да уреди единствено реда, т.е. процедурата, по която ще се издават разрешенията за поставяне на преместваеми обекти, но не и условията (материалноправните предпоставки), при които те ще се издават. Дори с новоприетата през 2003г. ал.5 на чл.56 от ЗУТ (обн. ДВ бр.65/2003г.), с която е доразвит режимът на преместваемите обекти, законодателят е добавил единствено изискването за изрично писмено съгласие от собственика на поземления имот или писмен договор за наем на заетата от преместваемия обект площ в чужди поземлени имоти, но не и за наличието на схема за разполагане на преместваеми обекти върху частни поземлени имоти, нито за липсата на системни нарушения на Наредбата или на сключените с общината договори за наем от страна на заявителя.    

По този начин в противоречие с чл.8 и чл.12 от ЗНА, както и чл.21, ал.2, и чл.22, ал.1 от ЗМСМА, общинският съвет е регулирал обществени отношения, които вече са регулирани от нормативен акт от по-висока степен. Недопустимо е преуреждане на обществено отношение по аргумент, че то е от местен характер, при условие, че за него има конкретна регламентация в закон или друг специален нормативен акт, приложим на цялата територия на страната и спрямо по-широк кръг субекти. В случая безспорно с атакуваните разпоредби се преуреждат изискванията, т.е. условията и предпоставките, при наличието на които се издават разрешения за поставяне на преместваеми обекти както в имоти - частна собственост, така и в имоти – държавна и общинска собственост.    

Основателно е възражението на протестиращия, че Наредбата е призвана да регламентира обществени отношения с местно значение, но съобразно нормативните актове от по – висока степен. Като се има предвид разпоредбата на чл. 56, ал. 2 от ЗУТ, която изисква наличието на схема, одобрена от главния архитект на общината, само по отношение на държавните и общинските имоти, то изискването за изготвяне и одобряване на такива схеми и по отношение на частните имоти утежнява положението на заявителите и е в пряко противоречие със закона. Предвиденият в чл.56, ал.2 от ЗУТ режим изрично урежда конкретните отношения и не може с подзаконов нормативен акт да се налагат по – тежки изисквания в сравнение със законовите. Същото важи и за разпоредбата на чл.3, ал.2, т.3 от Наредбата, която предвижда, че главният архитект на общината отказва издаване на разрешение за поставяне на обекти по чл.56 от ЗУТ в случаите, когато заявителят е нарушавал системно изискванията на Наредбата или сключените с общината договори за наем. От логическото и систематическото тълкуване на тази разпоредба е видно, че тя се прилага по отношение на всички урегулирани поземлени имоти независимо от вида на собствеността им, като въведеното с нея правило стеснява кръга на лицата, които могат да получат разрешение за поставяне. Подобно ограничение не само нарушава правото на свободна стопанска инициатива, прокламирано в чл.19, ал.1 от КРБ, но и недопустимо навлиза в имуществената сфера както на държавата, така и на частните физически и/или юридически лица в случаите, когато искането за издаване на разрешение за поставяне касае техни собствени имоти, накърнявайки принципа на свободното договаряне. Това противоречи и на конституционното изискване по чл.19, ал.2 от КРБ за създаване и гарантиране на еднакви правни условия за стопанска дейност на всички граждани и юридически лица, което макар и да визира само законът, важи и за всички нормативни актове по неговото прилагане, каквито са и процесните норми. Правилно е становището на протестиращия прокурор, че нормативните разпоредби трябва да са еднакви за всички стопански субекти независимо какви са техните икономически възможности, като разпоредбата на чл.3, ал.2, т.3 от Наредбата създава неравенство между тях, ограничавайки възможностите на една категория лица да разполагат преместваеми обекти по чл.56, ал.1 от ЗУТ на територията на общината. Рестриктивният характер на тази норма противоречи и на целите на Закона за ограничаване на административното регулиране и административен контрол върху стопанската дейност, който е проявление на принципите на чл.19, ал.1 и ал.2 от КРБ и е приложим по отношение на разрешителния режим в Наредбата по аргумент от разпоредбите на чл.1, ал.3 и ал.4 от същия закон. Действително този закон е влязъл в сила близо две години след приемането на общинската наредба, но нейните разпоредби е следвало да бъдат приведени в съответствие с новите законови изисквания, за да постигнат целите и задачите, в изпълнение на които те са били приети. Съгласно чл.1, ал.2 от ЗОАРАКСД целта на закона е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление. В ал. 5 на същия член е посочено, че при осъществяване на административното регулиране и административния контрол всички лица, които извършват или възнамеряват да извършват стопанска дейност, са равнопоставени независимо от формата им на собственост, правно-организационната форма или националността. На следващо място чл.2, ал.1 от същия закон гласи, че държавните органи и органите на местното самоуправление осъществяват административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност с цел защита на: 1. националната сигурност и обществения ред в Република България, както и на изключителни и суверенни права на държавата по смисъла на чл. 18, ал. 1 - 4 от Конституцията на Република България; 2. личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица; 3. околната среда. В чл.4 от закона пък е посочено, че (1) изискване за издаване на разрешение и удостоверение или за даване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие, се установяват само със закон. (2) Всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон. (3) С подзаконов нормативен акт, посочен в закон, могат да се конкретизират изискванията по ал. 2, като се осигури спазването на чл. 3, ал. 3, който забранява административните органи и органите на местното самоуправление да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. От друга страна, разпоредбата на чл.23, ал.1 от ЗОАРАКСД предвижда, че при нарушаване на нормативните изисквания контролиращият орган може да предприеме конкретно определени мерки, като следващата ал.2 регламентира, че тези мерки се уреждат само със закон. От тълкуването на цитираните разпоредби се налага изводът, че административното регулиране и административният контрол се допускат само в конкретно определени от закон случаи и само за изпълнение на конкретно определени цели и задачи, като налагането на изисквания, тежести и ограничения извън обществено оправданите граници и не със закон е в нарушение на принципите за свободна стопанска дейност и конкуренция. С нормата на чл.3, ал.2, т.3 от общинската наредба на практика се нарушават целите, заради които се налага административното регулиране и административния контрол, като се създава ограничение, което не само не е необходимо за постигането на тези цели, но и не е предвидено в закон. Прилагането на това правило се превръща в своебразна форма на принуда, а не в позволена от закона мярка за административно регулиране и контрол, която неоправдано ограничава лицата, имащи право да получат разрешение за разполагане на преместваеми обекти, и посяга сериозно върху свободната стопанска инициатива.                

Следователно както АПК, така и Закона за нормативните актове, и Закона за местното самоуправление и местната администрация не допускат с подзаконов нормативен акт общинските съвети да поставят допълнителни условия и изисквания, каквито не се съдържат в специалните закони към лицата, направили искане за издаване на разрешение за поставяне на преместваем обект по смисъла на чл.56, ал.1 от ЗУТ. С въвеждането на такива изисквания е нарушено качеството на йерархичност и подчиненост на подзаконовите норми по смисъла на чл.15 от ЗНА, като са надхвърлени условията и границите, определени от по-високите по степен нормативни актове. 

При това положение съдът счита, че оспорените разпоредби са незаконосъобразни по същество поради противоречието им с норми от по-висок ранг – отменително основание по смисъла на чл.146, т.4 във вр. с чл.196 от АПК и с оглед на изискването на чл. 193, ал.1 от АПК следва да бъдат отменени, като наредбата в тази й част следва да бъде приведена в съответствие с изискванията на ЗУТ. Вярно е, че съгласно чл. 15, ал. 3 от ЗНА и чл. 5, ал. 1 от АПК при противоречие между два акта от различна степен се прилага този с по – висок ранг, но в случая се налага изрична отмяна на незаконосъобразните текстове, за да не съществуват в правния мир разпоредби, които противоречат на закон и поради това нарушават правата на гражданите. С отмяната и приемането на съответни на закона норми ще се осигури яснота и прозрачност по отношение изискванията към гражданите, по отношение на правата и задълженията им във всеки един конкретен случай. Само по този начин ще бъдат спазени принципите на достъпност, публичност и прозрачност, съответно последователност и предвидимост, уредени с текстовете на чл. 12 и 13 от АПК, като ще се допринесе за правна сигурност в обществото. В протеста е посочено, че се иска обявяване на нищожността или отмяната на чл.16, чл.17 и чл.18 от наредбата в частта, в която изискват наличие, респективно изготвяне и одобряване на схеми за разполагане на преместваеми обекти върху имоти – частна собственост, но доколкото посочените разпоредби се занимават изцяло, а не частично с този въпрос, те подлежат на пълна отмяна. В този смисъл подаденият протест е основателен, като процесните разпоредби следва да бъдат отменени изцяло като противоречащи на материалния закон.

Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК Окръжна прокуратура - Добрич има право на направените съдебни разноски в размер на 35, 00 лв. (тридесет и пет лева), представляващи заплатена такса за обнародване на оспорването в „Държавен вестник“.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Добричкият административен съд,  ІІ-ри касационен състав  

Р Е Ш И : 

            ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура – Добрич разпоредбите на чл.3, ал.2, т.3, чл.16, чл.17 и чл.18 от Наредба за реда и условията за поставяне на преместваеми обекти на територията на Община Балчик, приета с решение № 328 по протокол № 32 от проведено на 25. 01. 2002 год. заседание на Общински съвет Балчик.

ОСЪЖДА Общински съвет - Балчик да заплати в полза на Окръжна прокуратура - Добрич направените по делото разноски в размер на 35, 00 лв. (тридесет и пет лева).

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред Върховния административен съд на Република България с касационна жалба в четиринадесетдневен срок, считано от съобщението за постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на страните.

След влизането му в сила решението да се обнародва по реда на чл. 194 от АПК.

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                               ЧЛЕНОВЕ: 1…………………

 

 

                                                                        2…………………..