Р Е Ш Е Н И Е

 

гр. Добрич,12.10.2016г.

 

В    И М Е Т О   Н А   Н А Р О Д А

 

Добрички административен съд, в публично заседание на четиринадесети септември, две хиляди и шестнадесета година, в състав:

                                                                                  ПРЕДСЕДАТЕЛ:  Нели Каменска

 

при участието на секретаря, С.К., разгледа докладваното от председателя административно дело № 138 по описа на съда за 2016г. и за да се произнесе, взе предвид следното:

 

Производството е по реда на 145 и сл. от АПК във вр. с чл.34, ал.6 от Наредба № 12/22.12.2011г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето ( Наредба № 12/2011 г.) Образувано е по жалба на Я.П.Я. *** срещу отказ да се разреши финансиране на лечението му чужбина, обективиран в писмо с рег. № 95-00-62/13.08.2015г. на заместник- министъра на здравеопазването. В хода на производството жалбоподателят е починал и с разпореждане от 05.04.2016г. на основание чл. 227 от ГПК във вр. чл. 144 от АПК, като оспорващи по делото са конституирани неговите наследници Н.Я.-съпруга и П.Я.-син.

В първоначалната жалба се излагат доводи, че отказът е нищожен, тъй като: не бил оформен като заповед, както изисква чл.34, ал.2 от Наредба № 12/2011г.; липсвало изрично произнасяне по искането; липсвали реквизитите по чл.59 от АПК, вкл. и указания за начина и срока на обжалване. Алтернативно е изразено становище и за незаконосъобразност на отказа с твърдения за допуснати съществени процесуални нарушения на процедурата по издаването му и противоречие с материално-правни разпоредби и целта на закона. Жалбоподателят счита, че са нарушени нормите на чл.23, ал.2 от Наредба № 12/2011г. и чл.30, ал.2 от АПК, тъй като не бил уведомен за отстраняване на неясноти или непълноти в искането му, с което му била отнета възможността да изясни необходимите факти, да представи допълнителни документи, т.е. да защити интереса си. Счита, че е нарушена нормата на чл.24, ал.1 от Наредба № 12/2011г., определяща последователността на действията на служителите на компетентната администрация. Нарушени били и сроковете за разглеждане на заявлението по чл.23, ал.1 от Наредбата, като твърди, че вместо за 3 дни, в които следва да се разгледа заявлението и да се посочи да отстрани евентуални неясноти по него, той научил за наличието на неясноти два месеца по-късно, когато получил второто писмо на Министерство на здравеопазването от 07.07.2015г.

Жалбоподателят възприема неспазването на посочените срокове като съществено процесуално нарушение. Счита отказът за необоснован и постановен в противоречие на материалния закон като изразява несъгласие с извода на административния орган, че не са налице предпоставките по чл.2, ал.1 от Наредбата, при наличието на които са разрешава финансиране на лечение в чужбина. По тези основни съображения моли съдът да обяви нищожността, алтернативно за отмени като незаконосъобразен оспорения отказ. Правоприемникът на жалбоподателя, П.Я.Я., в  писмена молба от 04.05.2016г., наименована “Уточнение” заявява, че има свое лично субективно право да продължи производството по жалбата като правоприемник в процеса. Правоприемникът в процеса Н.Я. не изразява становище по жалбата.

Ответникът по жалбата, заместник-министърът на Министерство на здравеопазването, чрез процесуалния си представител Боян Иванов- главен юрисконсулт, оспорва жалбата като заявява, че я счита за неоснователна и недоказана. Заявява, че е представил цялата административна преписка. Подробно излага становището си за законосъобразност на постановения отказ в писмена защита по делото. В писмената защита се изтъква, че Министерство на здравеопазването не било компетентно да се произнесе по искането за финансиране на лечение в чужбина, тъй като това лечение се финансирало от бюджета на НЗОК. С писмо № 95-00-62/07.07.2015г. преписката с искането на жалбоподателя била изпратена по компетентност на управителя на НЗОК, който с писмо от 14.07.2015г. дал указания на жалбоподателя да избере лечебно заведение на територията на държава-членка на Европейския съюз. Вместо пациентът да избере лечебно заведение на територията на държава –членка на ЕС и да представи необходимите документи и информация в тази връзка на НЗОК, той отново продължил кореспонденцията си с Министерството като подал писма с вх. № 95-00-62/11.08.2015г. с приложена оферта за лечение с лекарствен продукт в Израел. С оспореното писмо с рег. № 95-00-62/13.08.2015г. жалбоподателят отново бил уведомен, че според компетентният орган НЗОК следвало да избере лечебно заведение на територията на ЕС. В писмената защита се изтъква, че Я. подал в Министерство на здравеопазването заявление за финансиране на лечение без да е описан конкретния вид на лечението. Изразено е становище и за недопустимост на оспорването, тъй като оспореното писмо имало уведомителен характер. По този съображения процесуалният представител на ответника изразява становище, че жалбата следва да бъде отхвърлена като неоснователна, необоснована и недоказана.

Административен съд - Добрич, като прецени събраните по делото доказателства и наведените в жалбата доводи, приема за установено следното:

От фактическа страна

Административното производство е започнало на 28.04.2015г., когато жалбоподателят, Я.П.Я., е подал заявление с вх. № 95-00-62/28.04.2015г.  ( стр.68 от адм.д. № 9125/2015г. на АССГ), в което е посочил, че с основна диагноза “малигнен меланом” и са му необходими 90 000 долара за лечение в Израел. Към заявлението са приложени задължителните документи по чл.21, ал.1 от Наредба № 12/2011г. Приложени са и трите епикирзи на Медицинска онкология издадени от “МБАЛ –Добрич” АД, издадени на 06.01.2015г., 27.01.2015г. и на 19.02.2015г. с поставена окончателна диагноза “ Melаnoma malignum”, а също и Епикриза от 18.12.2014г. на Клиниката по лъчелечение в гр.Шумен, от 26.11.2014г. на “Специализирана болница за активно лечение по онкология “ЕАД гр.София  и други медицински документи, потвърждаващи посочената в заявлението диагноза.

На 04.05.2015г. на свое заседание Комисията за лечение в чужбина е обсъдила искането на жалбоподателя за лечение в Израел и е излязла с решение, че болният следва да уточни с лечебното заведение в Израел терапевтичното поведение, във връзка с което следвало да представи подробен документ, видно от приложеното Извлечение от Протокол № 17/04.05.2015г. (л.66). До жалбоподателя е адресирано  писмо от 11.05.2015г., съдържащо указанието на КЛЧ (л.65), за което в преписката не се съдържат данни кога и изобщо получено ли е от Я..

На 26.05.2015г. жалбоподателят дава обяснения, че се е свързал с израелската болница “Халаса” в гр.Ерусалим, където са му предложили изследвания и имунотерапия. Пояснява също, че от 15 март до 07 април е правил в клиниката в Израел изследвания с последваща радиотерапия и медикаментозно лечение с лекарството “мекинист”. Контролното изследване показало, че резултатите са обнадеждаващи, но поради изчерпване на собствените му финансови възможности се налагало  да се обърне на КЛЧ с искане за финансиране на лечението от комисията. С писмото от 26.05.2015г. представя в превод издадения на 07.05.2015г. документ от проф.доктор Ло.М. при Медицинска организация Хадаса и документ от началник професор Ж.С. на отделението по Радиология на Медицинска организация Хадаса, съставен на 05.05.2015г., от които се установява, че жалбоподателят се е подлагал на изследвания и на терапия с лекарството “Мекинист”.

На 24.06.2015г., л.39-40,  жалбоподателят  представя на КЛЧ становище от доц.д-р Д.К. от Клиниката по медицинска онкология УМБАЛ “Света Марина” – Варна, който препоръчва да се продължи започналата таргетна терапия в клиниката в Израел с лекарственият продукт trametinibekinist), който няма терапевтична алтернатива, но не може да се прилага в Република България, тъй като не е разрешен.

Ответникът отговаря с писмо рег. № 95-00-62/24.06.2015г., л.14, че преписката е изпратена за становище д-р П. – началник на клиника по дерматология към “СБАЛО”ЕАД гр.София, според което се налагат допълнителни уточнявания за произхода на заболяването с оглед определяне на подходящата лекарствена терапия. Писмото завършва с препоръката жалбоподателят да се обърне към лекуващите го лекари.

На 29.06.2015г. КЛЧ разглежда отново преписката на свое заседание, видно от приложения Протокол № 25, л.34-35. От съдържанието на протокола се установява, че комисията е обсъдила искането, всички представени до този момент към него медицински документи и приела е, че към искането не е приложена медицинска информация от клиниката в Израел относно предложеното лечение. Комисията е счела, че на 06.05.2015г. Я. е направил ново искане- за финансиране на лекарствения продукт “Мекинист”. Комисията установила, че лекарствения продукт е включен в ЕМА, разрешен е за употреба и понеже по реда на Наредба № 12/2011г. не се финансирали лекарствени продукти, взела решение да изпрати преписката на НЗОК по компетентност.

Тези обстоятелства са описани в писмото от 07.07.2015г., л.11, изпратено на жалбоподателя и на управителя на НЗОК на заместник-министъра на здравеопазването. Видно от съдържанието на писмото ответникът също е приел, че с писмо от 06.05.2015г. Я. е описал ново искане за финансиране на лекарствен продукт “Мекинист”.

Съдът не установи наличието в преписката на писмо, изхождащо от жалбоподателя от 06.05.2015г., цитираното в Извлечение от протокол № 25/29.06.2015г. на КЛЧ (л.34-35) и в писмо с изх. № 95-00-62/07.07.2015г. на заместник- министъра на здравеопазването ( л.11).

От доказателствата в преписката не става ясно кога жалбоподателят е узнал, че преписката му е пратена по компетентност на управителя на НЗОК.

На 11.08.2015г. жалбоподателят представя на Комисията за лечение в чужбина оферта за провеждане на терапия с мек инхибитор trametinibekinist) в болница “Хадаса” в Израел под ръководството на професор М.Л. - ръководител на Център за меланом и имунотерапия на рак. Жалбоподателят изрично заявява, че представя исканите документи във връзка със заявлението му от 28.04.2015г. за финансиране на лечение в чужбина.

Междувременно, на 14.07.2015г. управителят на НЗОК, на когото е изпратена преписката по компетентност, с писмо с изх. № ЕІІ2-03-09 отговаря на жалбоподателя, че НЗОК  не може финансово да подкрепи лечението в Израел, тъй като разглежда молби на здравноосигурени лица за лечение в страна-членка на Европейския съюз. Препоръчва се да се представи документ за лечение от лечебно заведение от страна-членка на ЕС.

В отговор на писмото от 11.08.2016г., с което жалбоподателят представя оферта за лечение в клиниката в Израел ответникът, заместник –министърът на здравеопазването издава настоящото писмо с рег. № 95-00-62/13.08.2015г., с което заявява, че не е компетентен да разгледа искането, понеже въпросът е от компетентността на НЗОК и лечебното заведение следва да е на територията на държава-членка на ЕС.

На 03.09.2015г. жалбоподателят подава жалба срещу горепосоченото писмо до Административен съд-София град, по която е образувано адм.д. № 9125/2015г., приключило с определение № 6627/07.12.2015г., с което жалбата е оставена без разглеждане, а делото е прекратено на основанието по чл.159, т.1 от АПК – липса на годен за оспорване административен акт.

Преди постановяване на определението, на 17.11.2015г., жалбоподателят е починал. Срещу определението за прекратяване на делото П.Я.Я. – в качеството си на наследник /син на жалбоподателя- удостоверение за наследници № 11-09-78/21.12.2015г./ е подал частна жалба, по която Върховен административен съд се е произнесъл с определение № 3149/21.03.2016г. по адм.д. № 1963/2016г., с което е отменил прекратителното определение и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на Административен съд София-град като е приел, че спореният акт подлежи на съдебен контрол.

При новото разглеждане на делото състав на АССГ е установил, че делото не му е подсъдно и на основание чл.135, ал.1 и ал.2 от АПК с определение № 1831/30.03.2016г., постановено по адм.д. № 3171/2016г. е изпратил жалбата на Я.П.Я. по подсъдност на Административен съд гр.Добрич.

По допустимостта на жалбата:

Съгласно чл.224 от АПК, указанията на Върховния административен съд по тълкуването и прилагането на закона са задължителни при по-нататъшното разглеждане на делото. В тази връзка настоящият състав намира за неоснователно възражението на ответника, че оспореното писмо не е административен акт, а е само с уведомителен характер. Този спор е решен с влязлото в сила определение № 3149/21.03.2016г. по адм.д. № 1963/2016г. на Върховен административен съд, Шесто отделение и не може да бъде повдиган отново.

Решен е и въпросът за характера на оспореното писмо. В мотивите на определението на ВАС са дадени указания, че то представлява отказ, постановен по реда на Наредба № 12/2011г. и не е за заплащане на медикамент, а е във връзка със заявление с изх. № 95-00-62/11.08.2015г., с което е поискано финансиране на лечение в Университетска болница в Израел, свързано с провеждане на имунотерапия.

Следователно, дадените задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона са оспореното писмо да се разглежда като отказ да бъде финансирано лечение в чужбина от вида на посочените в чл.35, ал.2 от Наредба № 12/2011г.

Относно настъпилото правоприемство в процеса и указанието да се прецени правния интерес от продължаване на съдебното производство от  наследниците на починалия жалбоподател, настоящият състав на съда намира следното: Наследниците на починалия жалбоподател са конституирани на основание чл.227 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК. Според чл.227 от ГПК, когато страната умре или юридическото лице престане да съществува, производството по делото продължава с участието на правоприемника. Процесният административен акт – отказ да бъде финансирано лечение в чужбина - засяга лично право на починалия жалбоподател, което е свързано с правото на достъп до медицинска помощ, регламентирано и гарантирано от Закона за здравето, Закона за здравното осигуряване и Конституцията на Република България. Затова със смъртта на лицето отпада възможността да се иска отмяна на акта и връщане на преписката за издаване на нов акт с положително съдържание, но не отпада правният интерес от продължаване на производството от правоприемниците на починалия. Техният интерес се изразява в правото им да узнаят законосъобразно ли администрацията  е отказала лечение в чужбина на член от семейството им. Интересът им се изразява и във възможността при евентуалната отмяна на незаконосъобразен отказ да претендират обезщетение за причинените им неимуществени вреди по реда на ЗОДОВ, което според съда обуславя техния правен интерес производството да продължи.

В представената преписка не се съдържат данни за датата и начина на връчване на оспореното писмо на жалбоподателя, поради което съдът приема, че жалбата е подадена в законоустановения 14-дневен срок, от надлежна страна, срещу годен за оспорване административен акт.

Разгледана по същество, жалбата е основателна

В чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето е предвидено, че извън обхвата на задължителното здравно осигуряване на българските граждани се предоставят медицински услуги, които са свързани със заплащане на лечение за заболявания по ред, определен от министъра на здравеопазването. На основание чл. 82, ал. 1, т. 8 и ал. 5 от Закона за здравето министърът на здравеопазването е приел Наредба № 12/22.12.2011г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето, обн. ДВ, бр. 1/2012 г., в сила от 06.01.2012г.

Според чл. 34, ал.2 от цитираната наредба, заповедта, с която се разрешава или отказва заплащане на лечение в чужбина, се издава от министъра на здравеопазването или от оправомощено от него длъжностно лице. В преписката е представена заповед № РД-01-368/14.11.2014г., л.102,  с която в т. ІІ.1.б. министърът на здравеопазването е делегирал правомощието на заместник министъра проф. д-р Ваньо Шарков,  да подписва "заповеди за разрешаване на заплащане на дейности, финансирани по реда на Наредба № 12 от 2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето".

Оспореният административен акт, обективиран в писмото с изх. № 95-00-62/13.08.2015г., е издаден от заместник –министърът В.Шарков, който е компетентен да постановява отказите по реда на чл.34, ал.2 от цитираната по-горе Наредба № 12/2011г.

Съдът намира, че макар и оспореният акт да изхожда от компетентен орган, той страда от особено съществен порок, който го прави нищожен.

 Редът за подаване и разглеждане на заявления, както и за заседанията на КЛЧ и за произнасяне по подадените заявления, са подробно регламентирани в разпоредбите на раздел ІІІ и раздел ІV от Наредба № 12/22.12.2011г. Този ред изисква да се отговори ясно, изрично и своевременно на заявеното от лицето, нуждаещо се от лечение, конкретно искане.

От доказателствата по делото се установява, че подаденото от Я.П.Я. заявление с вх. № 95-00-62/28.04.2015г. отговаря на изискванията по чл. 21, ал. 1 от Наредбата, но към него не била приложена медицинска информация относно предложеното лечение в лечебно заведение в Израел. В преписката не се съдържат данни, че жалбоподателят е получил протокола на КЛЧ или писмото от 11.05.2015г. на зам.-министъра на здравеопазването, което цели да го уведоми да представи липсващата информация. В самото писмо не е посочен и срок за отстраняване на нередовността, съгласно правилото на чл.23, ал.2 от Наредбата.

 На 26.05.2015г. жалбоподателят представя информация от болницата в Израел като в писмо от същата дата изтъква причините, наложили лечението му там. Видно от преписката жалбоподателят многократно и ясно е заявявал молбата си да се разреши финансиране на започналото му лечение в онкологичната клиника в Израел като липсва заявление за финансиране закупуването на медикамент. С писмото от 26.05.2015г. до председателя на КЛЧ, вероятно цитирано с погрешна дата от ответника в документите в преписката, жалбоподателят не прави ново искане, а само споделя причините, поради които се налага да иска финансиране за продължаване на започналото му лечение в клиниката в Израел, като разказва за всички предприети от него действия и осъществени до момента медицински интервенции.

 Незаконосъобразно и в нарушение на чл.34, ал.2 от Наредба № 12/2011г. и в противоречие със заявеното на 28.04.2015г. искане, на свое заседание от 29.06.2015г. КЛЧ решава, че на 06.05.2015г. ( вероятно се има предвид писмото от 26.05.2015г.) Я. предявява ново искане – за закупуване на медикамент. В резултат от това решение с писмо от 07.07.2015г. преписката е изпратена за разглеждане до друг орган, който не компетентен да разреши исканото финансиране на лечение в клиниката в Израел. Жалбоподателят твърди, че получавайки писмото от 07.07.2015г. за първи път разбира, че е било необходимо да представи и медицинска информация от клиниката в Израел относно предложеното лечение, което изискване успява да изпълни на 11.08.2015г.(л.25-29).

Разглеждането на непредявено искане е особено съществено процесуално нарушение, което се приравнява на липса на волеизявление – порок, водещ до нищожност. Същевременно, липсва произнасяне по изрично заявеното искане за финансиране на лечение в онкологична клиника в Израел, направено на 11.08.2016г. И понеже съдържанието на оспорения акт не кореспондира със заявеното искане, то същият е немотивиран. Последица от немотивирането на акта е, че не може да се установи какви са причините, довели до неуважаване на искането за финансиране на лечението в чужбина.  

В разпоредбата на чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № 12/2011г. ясно са посочени предпоставките, при наличието на които се поражда правото на финансиране на лечение в чужбина. чрез необходим за конкретния пациент метод, който не е приложим в Република България, когато същият се прилага в чужбина и е с доказана ефективност на лечението в световната медицинска практика. В отговор на направено искане за финансиране на лечение в клиника в Израел компетентният административен орган, постановявайки акт с положително съдържание или отказ, обсъжда наличието/липсата на тези три предпоставки по чл.1, ал.2, т.2 от Наредбата, а те са дали исканият метод на лечение е необходим за пациента; може ли той да се приложи в РБ или е приложим само в чужбина, доказана ли е ефективността на процесното лечение в световната медицинска практика.

 Обжалваният акт е нищожен, тъй като е издаден при отсъствието на конкретни фактически основания, очертаващи и обхвата на съдебната проверка. От документите в преписката също не може да се установи какви са причините да не се постанови ясно решение по направеното искане за финансиране на започналото лечение в клиниката в Израел с лекарствения продукт “Мекинист”. На заседанието си от 29.06.2015г. Комисията за лечение в чужбина е приела, че медикаментът “Мекинист”, с който на жалбоподателя се прилагало лечение в болницата в Израел, бил разрешен за употреба в РБ. В преписката обаче се съдържа и противното твърдение, видно от становището на доц. д-р Димитър Калев от Клиниката по медицинска онкология във гр.Варна. Същият счита, че медикаментът не е разрешен за употреба в РБ. Това становище не е опровергано по категоричен начин. Не е посочен документът, с който въпросният медикамент е разрешен за употреба на територията на РБ, за да се провери кое е вярното твърдение. Освен това, дори и да се приеме, че медикаментът е разрешен, административният орган не е посочил прилага ли се той реално в българска онкологична клиника, съществува ли действителна възможност жалбоподателят да се подложи на лечение с него в РБ. Отговорите на тези въпроси биха изяснили наличието/липсата на отрицателната предпоставка по чл.1, ал.2, т.2 от Наредбата - предложеният от клиниката в Израел метод на лечение да не е приложим в РБ. Нито комисията, нито заместник- министърът на здравеопазването в писмото си от 07.07.2015г. са изразили категорично становище, че този лекарствен продукт към момента на искането и в хода на административното производство се прилага и от специалистите по онкология в РБ, за да обосноват решението си да предложат на жалбоподателя да иска финансиране за закупуването му чрез бюджета на НЗОК. Изисканото от д-р Е.П. становище ( л.42-45), също не съдържа съждения в тази насока.

            При наличие на горепосочените пороци, изложените в жалбата твърдения за нищожност на оспорения административен акт са основателни.

            Така мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Административен съд гр.Добрич ІV-ти състав

 

                                                            Р   Е   Ш   И  :

 

ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на отказ за финансиране на лечение в чужбина, обективиран в писмо с изх. № 95-00-62/13.08.2015г., издадено от заместник-министъра на здравеопазването във вр. с искане с вх. № 95-00-62/11.08.2015г. на Я.П.Я..

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховен административен съд на РБ в 14 /четиринадесет/ дневен срок от съобщаването му на страните.

                                              

                                               АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ:

 

 

                                                                                                          Н.Каменска